Handlungsformen der Verwaltung

Die Handlungsformen der Exekutive lassen sich grob in fünf Bereiche erfassen:

• Erlass generell abstrakter Regelungen (Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften
• Erlass von Verwaltungsakten (belastende, begünstigende, feststellende)
• Abschluss von Verträgen (öffentlich rechtliche, privatrechtliche)
• Schlichtes Verwaltungshandeln (mit Rechtseingriff, ohne Rechtseingriff)
• Informelles Verwaltungshandeln (Absprachen, Verhandlungen, Mediation/Konfliktmittlung)

Die folgenden Erläuterungen beziehen sich nur auf Verwaltungsakte sowie auf schlichtes und informelles Verwaltungshandeln.

Die Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfG) regeln lediglich einen Teil des Handelns der Verwaltung, nämlich nur die Anforderungen und zu beachtenden Verfahrensregeln für die Rechtsinstitute "Verwaltungsakt" (VA) und "Öffentlich rechtlicher Vertrag".

Nur diese Handlungsformen sind gem. § 9 VwVfG als Verwaltungsverfahren definiert, mit der Folge, dass die geregelten Verfahrensrechte unmittelbar nur auf diese Handlungsformen anwendbar sind.

Eine andere Frage ist, ob sie auf andere Handlungsformen analog angewendet werden können. Letzteres wird z.B. im Zusammenhang mit dem Anhörungsrecht Beteiligter (§ 28 VwVfG NRW) angenommen, soweit durch schlichtes Verwaltungshandeln in Rechte von Bürgern eingegriffen wird.

Im Übrigen gibt es kein System verwaltungsrechtlicher Handlungsformen. Andere Handlungsformen als VA oder öffentlich rechtlicher Vertrag werden allgemein mit dem Begriff "schlichtes Verwaltungshandeln" erfasst, wozu auch "Realakte" gezählt werden.

Entsprechend kann schlichtes Verwaltungshandeln als diejenige Verwaltungstätigkeit bestimmt werden, die nicht als Erlass von Rechtsnormen, Verwaltungsvorschriften, Verwaltungsakten oder Abschluss von Verträgen qualifizierbar ist.

Das bedeutet nicht, dass im Rahmen der sachlichen Zuständigkeit schlichtes Verwaltungshandeln ohne Ermächtigungsgrundlage zulässig ist.

Aus dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG) folgt, dass Rechtseingriffe nur zulässig sind, wenn dafür eine gesetzliche Ermächtigung gegeben ist.

Soweit also durch schlichtes Verwaltungshandeln/Realakte Rechtspositionen von Bürgern belastend tangiert werden, muss dafür außer der Zuständigkeit ebenso eine Ermächtigungsgrundlage gegeben sein wie z. B. für den Erlass belastender VA.

Werden Rechtspositionen von Bürgern nicht belastend tangiert, ist schlichtes Verwaltungshandeln im Rahmen der Zuständigkeit zulässig (Posten- und Streifendienst).

Ein beachtlicher Teil des Verwaltungshandelns ist durch informelles Handeln bestimmt.

Zum einen handelt es sich dabei um Absprachen oder Verhandlungen zwischen Bürgern und Verwaltung mit dem Ziel, einen "abgestimmten" VA zu erlassen oder einen "abgestimmten" öffentlich rechtlichen Vertrag zu schließen. Nach h.M. ist das zulässig, wenn das Ergebnis rechtmäßig ist und die Grundregeln eines fairen Verfahrens eingehalten werden.

Zum anderen bedient man sich bei unüberwindbaren Interessenunterschieden (insbesondere bei Großvorhaben) eines Mediators (Konfliktmittlers). Der Mediator ist ein "neutraler Dritter", der in einer "Sackgassensituation" bewirken soll, eine für alle Seiten akzeptable Lösung zu finden, die allen Beteiligten im Ergebnis mehr bringt, als durch ein Gerichtsurteil zu erwarten ist.

Umstritten ist die rechtliche Stellung eines Mediators. Diskutiert wird, ob er als Verwaltungshelfer angesehen werden kann und damit seine Handlungen öffentlich rechtlich einzuordnen sind oder ob er privatrechtlich handelt. Letzteres ist jedenfalls dann wohl zutreffend, wenn der Mediator im Rahmen eines privatrechtlichen Auftrags tätig wird.

Wichtigste Form des verwaltungsrechtlichen Handelns ist der Erlass von Verwaltungsakten.

Das Rechtsinstitut "Verwaltungsakt" ist ein Zweckbegriff und hat verschiedene Funktionen:

Date: 2016-01-03; view: 1002