LA NORMATIVIDAD INTERACIONAL SOBRE DROGAS

La normatividad internacional sobre drogas tiene su origen en la Comisión sobre el Opio de Shanghai de 1909, convocada por EE.UU. con el propósito de regular el comercio internacional de esa sustancia. Esta Comisión abrió el camino para convocar a la Conferencia Internacional en La Haya que derivó en la Convención Internacional del Opio de 1912. Las partes firmantes acordaron limitar el uso de los narcóticos a fines solamente médicos y restrin­gir la manufactura y el comercio de esas drogas a los requerimientos de tales usos. También coincidieron en cooperar para hacer efectivas dichas restric­ciones, cerrar los establecimientos para fumar opio, penalizar su posesión y prohibir su venta a personas no autorizadas.

Más adelante, en la Liga de Naciones se firmó el Acuerdo sobre la Manufactura, Comercio Interno y Uso del Opio de Ginebra, en febrero de 1925. Ocho días más tarde y en la misma ciudad se inauguró la Convención Internacional del Opio, que creó un sistema de control para regular el comercio internacional lícito de narcóticos.

En julio de 1931, también en Ginebra, se firmó la Convención para Limitar la Manufactura y Regular la Distribución de Drogas Narcóticas, que estableció un sistema de reporte obligatorio por el cual los países productores debían informar la extensión de las áreas cultivadas con coca y amapola, con el fin de limitar la producción de opiáceos y cocaína a las necesidades médicas y de investigación científica. Además, se creó un organismo supervisor de drogas que tenía por objeto el seguimiento del sistema.

Esta conferencia fue sucedida por el Acuerdo para Controlar el Hábito de Fumar Opio en el Lejano Oriente, suscripto en Bangkok en noviembre de 1931. Cinco años después, en 1936, se firmó en Gi­nebra la Convención para la Supresión del Tráfico Ilícito de Drogas Peligrosas, la primera en solicitar la imposición de castigos severos a los traficantes.

Al terminar la Segunda Guerra Mundial, la ONU asumió la responsabilidad del control de las drogas ilícitas. En 1946 se firmó un protocolo que estableció la Comisión de Estupefacientes (CE) bajo la órbita del Consejo Económico y Social. La CE es el órgano que formula las políticas contra las drogas dentro del sistema de Naciones Unidas y debe tratar en profundidad todos los asun­tos relacionados con el control de drogas.

Dos años más tarde, en 1948, se firmó un protocolo en París por el cual se inclu­yó dentro de la Convención de 1931 un conjunto de drogas sintéticas que hasta ese momento estaban excluidas.

En junio de 1953 se firmó otro documento, esta vez en Nueva York, denominado Protocolo para Limitar y Regular el Cultivo de la Adormidera, y la Producción, Comercio Internacional y al Mayoreo, y el Uso del Opio. Este Protocolo buscó eliminar la sobreproducción legal de opio por medio del control de las cantidades que cada Estado estaba autorizado a produ­cir. Asimismo, autorizó la producción de opio para exportación en siete países.

Pero fue en 1961 cuando la Convención Única sobre Estupefacientes consolidó la normatividad internacional y derogó la gran mayoría de las convenciones y acuerdos mencionados anteriormente. Esta Convención establece las directrices de las políticas contra las drogas actuales y limita el consumo de opiáceos, coca-cocaína, marihuana y drogas sintéticas incluidas en el Protocolo de París de 1948 a usos «médicos y de investigación científica», lo que implica eliminar cualquier posibilidad de uso recreativo, religioso o social de estas drogas.

La Convención establece cuatro listas de drogas sujetas a diferentes niveles de control y define los organismos de control dentro del sistema de Naciones Unidas: confirma a la CE como el organismo que formula políticas y establece la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), encargada de supervisar la aplicación de la normatividad internacional. Para apoyar estos organismos, se crea una Secretaría, que ha evolucionado a través del tiempo y que es hoy la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDD). Este organismo ac­tualmente maneja fondos y proyectos de asistencia técnica a diversos países y se involucra cada vez más en temas di­ferentes de las drogas, como el crimen organizado, el terrorismo y el tráfico de seres humanos y de material radioacti­vo y biológico, etc.

El principio fundamental de la nor­matividad internacional es limitar los usos de las drogas controladas a los «médicos y de investigación científica». Todos los demás usos deben ser reprimidos y eliminados. Sin embargo, el control se extendió solo al consumo de aquellas drogas percibidas como una amenaza por los gobiernos poderosos del momento.

La Convención Única trata principalmente del control de opiáceos, coca, cocaína y cannabis. El al­cohol y la nicotina, drogas domesticadas en la cultura occidental y en otras partes del mundo, fueron excluidos de la lista. La hoja de coca, por otro lado, fue incluida en la misma lista que la heroína, la morfina, la cocaína y otras drogas semejantes, y los países firmantes se comprometieron a eliminar to­dos los usos no médicos o investigativos en los 25 años siguientes a la ratifi­cación de la Convención. En otras palabras, los usos tradicionales de la coca deberían haber desaparecido, a más tardar, el 31 de diciembre de 1989.

El tema de las drogas siempre ha formado parte de la agenda de la ONU, dando lugar a una larga historia de convenios y convenciones para su regulación, en la que la participación del gobiernos ha sido crucial, luego de que sancionanse sus primeras leyes antidrogas en el siglo XX. Sin embargo es en la década de los ochenta, y con mayor intensidad a partir de 1984, cuando se considera como problema prioritario en el escenario internacional, coincidiendo con la importancia que le otorga el mundo entero al fenómeno y su, cada vez mayor, influencia en las iniciativas y decisiones de ese organismo internacional.

El 19 de diciembre de 1988, luego de varios años de preparación - a través de resoluciones y reuniones de trabajo - fue aprobada la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, en la Conferencia de Plenipotenciarios convocada por la ONU y celebrada en Viena, Austria, del 25 de noviembre al 20 de diciembre de 1988.

La Convención de Viena no puede desvincularse, por lo tanto, del proceso de revision de la política exterior y el papel dominante de las medidas de carácter militar (presencia militar directa, intervenciones armadas, asistencia, entrenamiento, venta de armas, inteligencia, fortalecimiento de las fuerzas policíacas, etc.) en esa política.

La preocupación de la sociedad mundial por los aspectos económicos y políticos del fenómeno de la droga y su declaración de «Guerra contra las drogas» al considerar que el narcotráfico - y muy especialmente el sistema de comercialización ilícito de la droga cocaína - constituía un objetivo urgente de seguridad internacional, al cual no escapa el contenido que se le diera a la citada convención.

Al examinar el lenguaje y el contenido de los preámbulos de las dos convenciones: la Convención Unica sobre estupefacientes de 1961 y la Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988 donde se observan diferencias en la forma como se caracteriza el daño que producen las drogas.

En la Convención de 1961, la preocupación central fue la protección de la salud y el daño es individual; en cambio, en la Convención de 1988 la preocupación central y «la más alta prioridad» es eliminar el tráfico ilícito internacional. Asimismo, el daño fundamental es la inestabilidad institucional, a corto y largo plazos, producida por «los vínculos que existen entre el tráfico ilícito y otras actividades delictivas organizadas relacionadas con él, que socavan las economías lícitas y amenazan la estabilidad, la seguridad y la soberanía de los Estados».

En otras palabras, se presenta como una cuestión de seguridad nacional. De ahí que también se observe, entre ambas convenciones, diferencias en las estrategias para combatirlo y que se pueda afirmar que la Convención de 1988 introduce cambios profundos en el plano internacional de la lucha contra las drogas en prioridades y métodos para combatirlas.

Como la droga central para la actual política internacional estadounidense sobre las drogas es la cocaína que se produce en América Latina, y los esfuerzos para reducir la oferta se concentran en esta región - y en especial en los países andinos de Bolivia, Colombia y Perú.

El escenario fundamental de aplicación de la Convención de 1988 es el continente americano. De este modo, la implementación de los métodos de combate repercute de manera directa en la región del Caribe, por su ubicación geográfica y estratégica.

ORÍGENES DE LA CONVENCIÓN

Al examinar cómo se fue gestando la Convención de Viena, se confirma la «internacionalización» del diagnóstico sobre las drogas del gobierno norteamericano en el seno de la ONU. El punto de partida para su elaboración puede relacionarse con la propuesta formulada por la Comisión de Estupefacientes[1] en 1981 para elaborar la Estrategia Internacional del Control del Abuso de drogas a largo plazo.[2] Pero, más importante fue la Resolución 39/141 de la Asamblea General de la ONU del 14 de diciembre de 1984 que tenía como título Campaña Internacional contra el tráfico de drogas y solicitaba formalmente la preparación con carácter prioritario de un proyecto de convención contra el narcotráfico que contemplase aspectos no previstos en los instrumentos internacionales existentes.

El diagnóstico dominante sobre el problema de la oferta de la cocaína al mercado requería que se contase con el respaldo de los principales actores políticos para consolidar esta iniciativa. Así se explica la importancia que le otorgó esta Resolución a la Declaración de Quito contra el narcotráfico, del 11 de agosto de 1984, así como a la Declaración de Nueva York contra el tráfico y uso ilícito de drogas, del 1° de octubre de 1984.

Por otra parte, la resolución hace referencia a un proyecto de convención - que incluye como anexo - para ser remitido a la Comisión de Estupefacientes. Ese proyecto de 18 artículos fue enviado a la ONU y a la OEA por el gobierno de Venezuela.

De esta manera, la Resolución 1 (S-IX) de la Comisión de Estupefacientes del 14 de febrero de 1986 presentaría, a manera de «Orientación», catorce puntos para la elaboración de la convención, los cuales fueron la matriz del proyecto concluido por la Comisión de Estupefacientes en febrero de 1987. Sin embargo, ese nuevo proyecto no tomó en consideración ninguno de los puntos del proyecto enviado por el Gobierno de Venezuela ya que respondía a otro diagnóstico sobre el problema.

Sesenta países le hicieron observaciones, pero ninguna de las propuestas fue objeto de rechazo mayoritario. La opción represiva adoptada por el proyecto encontró eco internacional. El contenido de los catorce artículos del Proyecto está presente en la nueva Convención, aunque en su versión final contenga 34 artículos. Ese proyecto fue uno de los documentos de trabajo de la I Conferencia Internacional sobre Abuso y Tráfico Ilícito de drogas, celebrado entre el 17 y el 26 de junio de 1987, en la ciudad de Viena, Austria, con la participación de representantes de 138 países.

Si bien, se discutió una gran variedad de puntos, como acontece en este tipo de encuentros, se destacaron los temas relacionados con la cooperación y coordinación internacional para combatir a los traficantes y los aspectos financieros vinculados con el tráfico de drogas. Ambos estuvieron estrechamente relacionados con la agenda de la delegación norteamericana, es decir, la extradición y la confiscación de bienes.

Por otra parte, se insistió en el principio de «responsabilidad compartida» y en la Declaración final se hizo un «llamado urgente para la preparación y versión final de la Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas para que entre en vigor cuanto antes» (Naciones Unidas; 1987, 89).

En estrecha relación con el proyecto de convención, la División de Estupefacientes había organizado, en la ciudad de Viena, la I Reunión Interregional de Jefes de Organismos Nacionales de Represión del Uso Indebido de drogas (HONLEA), entre el 28 de junio y el 1 de julio de 1986, para buscar la manera de combatir más eficazmente el tráfico ilícito de drogas. Así, la reunión recomendó que «los gobiernos tomasen medidas para la localización, congelación, incautación, decomiso y confiscación de bienes procedentes del tráfico ilícito de drogas, que se perfeccionaran los procedimientos de extradición y que se idearan y aplicaran técnicas activas de investigación dirigidas contra la delincuencia organizada» (Naciones Unidas; 1986, 6).

Cuando se reunió la Conferencia de Plenipotenciarios, en diciembre de 1988, en Viena, con la asistencia de representantes de más de 100 países, la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas fue aprobada por considerarla los participantes como el mayor esfuerzo multilateral contra las drogas y en la que predominaba la tesis de la responsabilidad compartida (Margain; 1989, 9).

Las convenciones implican una camisa de fuerza que restringe las posibilida­des de un país para manejar internamente el consumo de drogas que alteran la mente. Los países tienen cierto grado de flexibilidad para manejar el con­sumo de drogas ilegales, pero no su producción. Además, la producción debe ser controlada para asegurar que sus usos se limitan a los lícitos (médico y de investigación científica), aspec­to en el cual los países pueden tener normas nacionales más restrictivas que las establecidas en las conven­ciones, pero no más laxas.

Algunos países europeos, como los Países Bajos, España, Portugal, Rei­no Unido y Suiza, junto con algunas regiones de Alemania, han desarro­llado políticas de reducción de da­ños. Este tipo de medidas incluyen, entre otras cosas, la distribución y el cambio de agujas y jeringas para adictos a la heroína; el análisis químico de las drogas que el adicto lleve a centros de salud con el fin de prevenir sobredosis o intoxicación; el uso de la metadona para reemplazar la heroína; la provisión de centros de inyección limpios y dignos; la venta de un cigarrillo de marihuana en cafés (coffee shops); la posi­bilidad de cumplir prisión domiciliaria para las madres detenidas por dro­gas con hijos menores de edad; la confiscación de drogas y la deportación de «mulas» en lugar de encarcelarlas en un país extranjero; e incluso la provisión controlada de heroína a adictos a través de sus médicos. Estas políticas han sido criticadas fuertemente por la JIFE, la ONUDD y la Oficina para la Política Nacional de Control de Drogas (ondcp, por sus siglas en inglés) de eeuu. La cuestión es si estas políticas violan o no las convenciones.

En 1989, a solicitud de un grupo importante de países liderado por México, se convocó una Asamblea General Especial de las Naciones Unidas sobre Dro­gas (UNGASS) en la que se debatieron las políticas contra las drogas y se emitió una Declaración Política que fijó como meta disminuir sustancialmente los cultivos de coca, amapola y marihuana y la producción de cocaína, heroína y drogas sintéticas en diez años. Para lograr esta meta, la onu reafirmó el enfo­que prohibicionista y se comprometió a evaluar resultados en 2008.

En la reunión de la CE de 2008, la ONUDD presentó una serie de documentos sobre las principales políticas contra las drogas: desarrollo alternativo, in­terdicción, lavado de activos y dinero, etc., en los que afirmó que, aunque el problema mundial de las drogas no había sido resuelto, estaba controlado. Además, declaró un periodo de reflexión entre las reuniones de la ce de 2008 y 2009, en preparación de un debate amplio sobre la efectividad de las políti­cas con vistas a la reunión de 2009, en la que se sentarían las directrices para los próximos diez años.

En la reunión de la CE de marzo de 2009 la Unión Europea, en representación de los 27 países que la integran, insistió en que la declaración política incluye­ra la aceptación de medidas de reducción de daños con el fin de eliminar los conflictos con los organismos de control de drogas de la onu que alegan que dichas políticas violan las Convenciones.

La gama de políticas de reducción de daños es amplia y controversial, por lo cual no es fácil llegar a un acuerdo. Esto dificultó el debate, pues los opo­sitores más fuertes (EE.UU., Rusia, Japón, Suecia, Italia, la Santa Sede, Cuba y Colombia, entre otros) insistieron en que era necesario llegar a una defini­ción específica. La posición de la UE se debilitó cuando Alemania insistió en definir claramente lo que se consideraba como reducción de daños, y otros decidieron que era una definición muy amplia. Al romperse la unidad de la posición europea, el grupo opositor pudo vetar cualquier mención a la reduc­ción de daños en la declaración política.

Es importante destacar que la sociedad civil está dividida con relación a la flexi­bilización de las convenciones. Organizaciones como Drug Policy Alliance, Inter­national Drug Policy Consortium, Transnational Institute, International Council on Security and Development (ICOS) y otras semejantes critican fuertemente las políticas represivas y buscan promover reformas a las convenciones. Sin embar­go, un grupo importante de más de 600 ong de más de 80 países, patrocinado por la reina de Suecia, participó en el Foro Mundial Contra las Drogas, reunido en Estocolmo en septiembre de 2008, y creó la Federación Mundial Contra las Drogas (FMCD), que exige la prohibición absoluta y aboga por un mundo libre de drogas y por la intolerancia total hacia el consumo que no sea para usos médicos y de investigación. Basta citar a Sven-Olov Carlsson, uno de sus líderes:

No puede haber otra meta que un mundo libre de drogas. Los derechos humanos son incompatibles con el abuso de las drogas. Todos los individuos tienen derecho a que su vida no sea dañada por las drogas. Quienes formulan políticas tienen que defender y proteger este derecho. Nadie sirve los derechos e intereses de los usuarios de drogas apoyando el abuso continuado de ellas.

Finalmente, la UE terminó reafirmando el prohibicionismo mundial y repitien­do el compromiso de 1998 de lograr en diez años disminuciones sustanciales en la cantidad de drogas ilegales producidas y consumidas y en el número de adictos y usuarios. Dado los ciclos internos de la onu, lo más probable es que haya que esperar otra década para tener la oportunidad de revisar las políticas prohibicionistas a escala mundial.

EN CONCLUSIÓN,

los países enfrentan fuertes limitaciones para formular políticas relacionadas con las drogas que alteran la mente que marquen una diferencia con el paradigma prohibicionista. Respecto de la producción y el tráfico de tales drogas, no hay muchas opciones: ambos deben ser crimina­lizados. En cuanto al consumo, es posible implementar políticas más flexibles que tengan en cuenta aspectos de salud pública, pero de cualquier manera no hay opciones de liberalizar un mercado definido como ilegal. Sin embargo, aceptando la realidad de un mundo en el que la distribución de poder es muy desigual, algunos países desarrollados, con economías más fuertes, cuentan con márgenes más amplios para experimentar con políticas flexibles que los países pobres, que necesitan la ayuda externa para luchar contra las drogas y, por lo tanto, están obligados a ajustarse más estrechamente a las normas internacionales.

La normatividad internacional es tan fuerte y difícil de cambiar que lo máxi­mo que se puede esperar son algunas modificaciones marginales a las polí­ticas. Un cambio que posiblemente tenga alguna posibilidad de lograrse es la exclusión de la hoja de coca de las listas de drogas controladas. Se trata de una propuesta del gobierno de Bolivia, cuyo presidente, Evo Morales, hizo una presentación teatral muy dramática en la última reunión de la CE, donde argumentó acerca de la diferencia entre la coca y la cocaína y defendió los de­rechos ancestrales de los indígenas bolivianos al uso tradicional de la hoja de coca. La modificación que defiende el gobierno boliviano para cambiar la cla­sificación de la coca requeriría un sistema de control internacional diseñado para limitar el desvío de coca legalmente producida para fines tradicionales al mercado ilegal.

Sin embargo, otros cambios en las políticas internacionales, al menos en el mediano plazo, no parecen muy probables.

[1] La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) es un organismo internacional de fiscalización independiente y cuasi judicial, establecido por un tratado, encargado de vigilar la aplicación de los tratados de fiscalización internacional de drogas. La Junta se estableció en el año 1968 mediante la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes. Sus predecesores en virtud de los anteriores tratados de fiscalización de drogas datan de la época de la Sociedad de Naciones. Las funciones de la JIFE están consagradas en los siguientes tratados: la Convención única sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972; la Convención sobre sustancias psicotrópicas, y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988. En términos generales, la JIFE se ocupa de lo siguiente: En relación con la fabricación, el comercio y el uso lícitos de drogas, la JIFE, en cooperación con los gobiernos, procura asegurar que haya suministros de drogas adecuados para fines médicos y científicos y que no se produzcan desviaciones de drogas de fuentes lícitas a canales ilícitos. La JIFE también vigila la fiscalización que aplican los gobiernos a los productos químicos utilizados en la fabricación ilícita de drogas y les presta asistencia para prevenir la desviación de esos productos químicos hacia el tráfico ilícito. En relación con la fabricación, el tráfico y el uso ilícitos de drogas, la JIFE determina las deficiencias de los sistemas de fiscalización nacionales e internacionales y contribuye a corregir esas situaciones. La JIFE también tiene a su cargo la evaluación de los productos químicos utilizados en la fabricación ilícita de drogas, a fin de determinar si deben ser sometidos a fiscalización internacional. La JIFE consiste de 13 miembros los cuales son elegidos por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas mismos que prestan servicios como individuos, no como representantes gubernamentales. Tres miembros son elegidos por la Organización Mundial de la Salud por su experiencia en las áreas médica, farmacéutica o farmacológica, mientras que diez miembros más son elegidos a partir de una lista de personas nominadas por los gobiernos.

[2] Hay que recordar que esta Estrategia fue la respuesta al requisito formulado por la Asamblea General en la Resolución 32/124 del 16 de diciembre de 1977, que a su vez guarda relación con el hecho de que, por primera vez, en 1975, las cantidades totales de cocaína decomisada a nivel mundial superaron la heroína - patrón que corrió aumentando en años sucesivos (de acuerdo con los informes sometidos a la Comisión de Estupefacientes de la ONU) y que el mercado principal de Estados Unidos.

Date: 2016-03-03; view: 578